Πριν από δύο χρόνια, η κυβέρνηση των ΗΠΑ προέβη σε μια ενέργεια που σχεδόν ποτέ δεν κάνει: Τερμάτισε («έδυσε») ένα πρόγραμμα οικονομικών κυρώσεων που είχε ξεπεράσει την περίοδο ακμής του. Ήταν ένα αξιοσημείωτο βήμα, διότι δεν είχε προηγηθεί αλλαγή καθεστώτος ή το τέλος μιας αιματηρής εμφύλιας σύγκρουσης — απλώς η αναγνώριση ότι το πρόγραμμα είχε αποκοπεί από κάθε σαφή στρατηγικό σκοπό. Είχε γίνει βάρος, όχι όφελος, για τους στόχους της αμερικανικής πολιτικής. Αντί να εμμένει στο status quo, η κυβέρνηση των ΗΠΑ αποφάσισε να προχωρήσει σε μια ριζική αναδιαμόρφωση. Ήταν μια πρωτοφανής ενέργεια, και όμως, παραμένει σε μεγάλο βαθμό άγνωστη έξω από μια μικρή κοινότητα χάραξης πολιτικής.
Αυτό το πρόγραμμα κυρώσεων επικεντρωνόταν στη Ζιμπάμπουε. Επιβλήθηκε αρχικά το 2003 και γρήγορα διογκώθηκε για να συμπεριλάβει περίπου 200 ανώτερους κυβερνητικούς αξιωματούχους και ηγέτες του κυβερνώντος κόμματος ZANU-PF, καθώς και μέλη των οικογενειών τους, κρατικές οντότητες και ιδιωτικές εταιρείες. Ήταν, μακράν, το μεγαλύτερο πρόγραμμα κυρώσεων που στόχευε οποιαδήποτε αφρικανική χώρα. Σε συνδυασμό με τον Νόμο για τη Δημοκρατία και την Οικονομική Ανάκαμψη της Ζιμπάμπουε (ZDERA) του 2001, αυτές οι κυρώσεις απομόνωσαν αποτελεσματικά την κυβέρνηση της Ζιμπάμπουε για παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων, χειραγώγηση εκλογών και ενδημική διαφθορά. Το πρόγραμμα, ωστόσο, έγινε σύντομα ανεστίαστο και μη βοηθητικό — ένα πολιτικό «βαρίδι» που προσέλκυε επικρίσεις από όλη την ήπειρο, αποτυγχάνοντας παράλληλα να επιφέρει εποικοδομητική αλλαγή. Έπρεπε να μεταρρυθμιστεί.
Η κατάργηση ενός προγράμματος κυρώσεων όταν ένας πολιτικός στόχος δεν έχει επιτευχθεί είναι ένα δύσκολο εγχείρημα. Πολύ συχνά, οι εμπλεκόμενοι φορείς συγχέουν τις κυρώσεις με την πολιτική, ή ακόμα χειρότερα, με τη στρατηγική, και προσκολλώνται στο status quo.
Ως ανώτερος διευθυντής Αφρικανικών Υποθέσεων στο Εθνικό Συμβούλιο Ασφαλείας και ανώτερος σύμβουλος του συντονιστή κυρώσεων στο Στέιτ Ντιπάρτμεντ κατά τη διάρκεια της διακυβέρνησης Μπάιντεν, οι συγγραφείς συνεργάστηκαν στενά με συναδέλφους στο Υπουργείο Οικονομικών και σε όλη τη διοίκηση για να «χορογραφήσουν» προσεκτικά αυτή την κίνηση — χωρίς να προκαλέσουν εγχώριες και διεθνείς αντιδράσεις. Σίγουρα, η επιτυχία αυτής της προσέγγισης εξακολουθεί να συζητείται και πιθανότατα θα συνεχίσει να εξετάζεται εξονυχιστικά για αρκετά χρόνια, ειδικά όσο η κυβέρνηση της Ζιμπάμπουε συνεχίζει τις παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων και τη διαφθορά. Παρόλα αυτά, αποτελεί μια σημαντική μελέτη περίπτωσης για μια νηφάλια αξιολόγηση της χρησιμότητας συγκεκριμένων προγραμμάτων κυρώσεων και του τι μπορεί να κάνει κανείς για να επανασχεδιάσει παρωχημένα προγράμματα, διασφαλίζοντας ότι παραμένουν συναφή με τους τρέχοντες πολιτικούς στόχους.
Ο Δρόμος προς τις Κυρώσεις
Όταν η Ζιμπάμπουε κέρδισε τελικά την ανεξαρτησία της τον Απρίλιο του 1980, οι Ηνωμένες Πολιτείες έσπευσαν να αγκαλιάσουν το νέο έθνος. Ο Πρόεδρος Τζίμι Κάρτερ καλωσόρισε τον Πρωθυπουργό Ρόμπερτ Μουγκάμπε στον Λευκό Οίκο τον Αύγουστο του ίδιου έτους. Ωστόσο, οι δεσμοί άρχισαν να κάμπτονται ως απάντηση στην καταστολή της αντιπολίτευσης από την κυβέρνηση, η οποία οδήγησε στη σφαγή περίπου 20.000 ανθρώπων από το 1983 έως το 1987. Αυτές οι εντάσεις δεν ήταν αρκετές για να προκαλέσουν ρήξη· πράγματι, οι πρεσβευτές των ΗΠΑ τη δεκαετία του 1990 ανέφεραν θετικές επαφές με τον Μουγκάμπε.
Η στροφή προς μια πιο εχθρική σχέση προήλθε εν μέρει από την άθλια οικονομική διαχείριση. Ο Μουγκάμπε χρειαζόταν έναν αποδιοπομπαίο τράγο και κατηγόρησε τους λευκούς αγρότες, υποστηρίζοντας κατασχέσεις γης από οπαδούς του κόμματος. Το Κογκρέσο ψήφισε το ZDERA το 2001, απαγορεύοντας την αμερικανική υποστήριξη για ελάφρυνση χρέους μέχρι να υπάρξουν ελεύθερες εκλογές και κράτος δικαίου. Αυτό προετοίμασε το έδαφος για στοχευμένες κυρώσεις σε άτομα και οντότητες.
Μια Μικρή Παρέκβαση: Εγχειρίδιο Κυρώσεων
Οι κυρώσεις στις ΗΠΑ επιβάλλονται κυρίως από τον πρόεδρο μέσω εκτελεστικών διαταγμάτων (EO) βάσει του Νόμου περί Διεθνών Επειγουσών Οικονομικών Εξουσιών (IEEPA). Απαιτούν τη δήλωση «εθνικής έκτακτης ανάγκης» για την αντιμετώπιση μιας «ασυνήθιστης και έκτακτης» απειλής. Μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του ’90, οι κυρώσεις αφορούσαν εμπάργκο σε επίπεδο χώρας (όπως στην Κούβα). Μετά την κριτική για το Ιράκ, ο Μπιλ Κλίντον στράφηκε σε πιο στοχευμένες κυρώσεις (πάγωμα περιουσιακών στοιχείων). Η θεωρία ήταν ότι στοχεύοντας συγκεκριμένα άτομα, αποφεύγεται η ευρεία επίπτωση στον πληθυσμό.
Το «Πράσινο Φως» για τις Κυρώσεις στη Ζιμπάμπουε
Μεταξύ 2003 και 2008, ο Πρόεδρος Μπους εξέδωσε τρία διατάγματα. Το πρώτο (EO 13288) στόχευσε 77 άτομα και εταιρείες ταυτόχρονα, συμπεριλαμβανομένου του Μουγκάμπε. Δεν υπήρχαν σαφή κριτήρια για το πώς θα μπορούσε κάποιος να αφαιρεθεί από τη λίστα. Το 2008, το πρόγραμμα επεκτάθηκε για να συμπεριλάβει οποιονδήποτε «ανώτερο αξιωματούχο». Η απάντηση της Ζιμπάμπουε ήταν άμεση: ο Μουγκάμπε κατήγγειλε τις κυρώσεις ως «ρατσιστικές» και «παράνομες», μετατρέποντάς τις σε εργαλείο προπαγάνδας για να δικαιολογήσει την οικονομική κατάρρευση.
Αναζητώντας μια Διέξοδο
Όταν ο Τζο Μπάιντεν ανέλαβε καθήκοντα το 2021, οι κυρώσεις είχαν γίνει περισσότερο εμπόδιο παρά εργαλείο. Παρά την ανατροπή του Μουγκάμπε το 2017 από τον Έμερσον Μνανγκάγκουα, η κυβέρνηση παρέμενε αμετανόητη. Ωστόσο, οι κυρώσεις είχαν γίνει το μοναδικό θέμα συζήτησης στις διμερείς σχέσεις, επισκιάζοντας τη βοήθεια εκατοντάδων εκατομμυρίων δολαρίων από τις ΗΠΑ. Πολλοί ένιωθαν ότι οι κυρώσεις είχαν γίνει η ίδια η πολιτική, αντί για μέσο επίτευξης πολιτικής.
Προτεραιότητα στην Ομαδική Εργασία
Το βαθύτερο ζήτημα ήταν ότι οι κυρώσεις επηρέαζαν τις σχέσεις των ΗΠΑ με όλη τη νότια Αφρική. Το 2019, η SADC (Κοινότητα Ανάπτυξης της Νότιας Αφρικής) όρισε την 25η Οκτωβρίου ως ημέρα αλληλεγγύης κατά των κυρώσεων. Οι Αφρικανοί ηγέτες άρχισαν να θέτουν το θέμα στον Μπάιντεν. Ήταν επιτακτική ανάγκη η συνεργασία με περιφερειακούς εταίρους για οποιαδήποτε αλλαγή προσέγγισης.
Κίνηση προς μια Νέα Κατεύθυνση
Το ερώτημα ήταν: Πώς αποσύρεις ένα προβληματικό πρόγραμμα χωρίς να δώσεις «συγχωροχάρτι» σε ένα καταπιεστικό καθεστώς; Η λύση βρέθηκε στο πρόγραμμα Global Magnitsky (GloMag). Το GloMag στοχεύει άτομα υπεύθυνα για διαφθορά ή παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων οπουδήποτε στον κόσμο. Τα πλεονεκτήματα ήταν:
-
Τα στοιχεία για τη Ζιμπάμπουε ευθυγραμμίζονταν ήδη με τα κριτήρια του GloMag.
-
Το GloMag είναι παγκόσμιο πρόγραμμα, άρα η Ζιμπάμπουε δεν θα φαινόταν πια ότι στοχοποιείται κατ’ εξαίρεση.
-
Το εργαλείο αυτό ήταν ήδη αποδεκτό από τους γείτονες (π.χ. Νότια Αφρική, Αγκόλα).
-
Επέτρεπε την εστίαση σε σύγχρονα δίκτυα διαφθοράς (π.χ. λαθρεμπόριο χρυσού) και όχι σε γεγονότα δεκαετιών.
Διασχίζοντας τη Γραμμή του Τερματισμού
Τον Μάρτιο του 2024, ο Πρόεδρος Μπάιντεν τερμάτισε τα παλιά διατάγματα και το Υπουργείο Οικονομικών επέβαλε κυρώσεις μέσω GloMag στον Πρόεδρο Μνανγκάγκουα και άλλους 10 για σοβαρή διαφθορά. Η κίνηση αφαίρεσε από την κυβέρνηση της Χαράρε τον αγαπημένο της αποδιοπομπαίο τράγο. Οι ηγέτες της περιοχής χαιρέτισαν την απόφαση ως ένδειξη ότι ο Μπάιντεν ακούει τους Αφρικανούς εταίρους του.
Η αλλαγή των κυρώσεων ήταν μια επιτυχία ακριβώς επειδή έκανε αυτό που προοριζόταν: άλλαξε τον τρόπο με τον οποίο οι Ηνωμένες Πολιτείες χρησιμοποιούσαν τα εργαλεία τους χωρίς να διαταράξει θεμελιωδώς τη συνολική τους πολιτική.
Συμπέρασμα
Στη Ζιμπάμπουε, η κυβέρνηση των ΗΠΑ πέτυχε κάτι σπάνιο: Δεν αφαίρεσε απλώς ένα πρόγραμμα που δεν λειτούργησε, αλλά το επαναβαθμονόμησε για να αντιμετωπίσει τις ανεπιθύμητες συνέπειες. Αυτή η προσέγγιση, επιβολή κυρώσεων μόνο όσο είναι χρήσιμες και αναμόρφωσή τους όταν ολοκληρώσουν τον κύκλο τους, θα πρέπει να αποτελεί το «χρυσό πρότυπο» (gold standard) για τα προγράμματα κυρώσεων διεθνώς. Οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να αποδείξουν ότι οι κυρώσεις δεν είναι απλώς διοικητικές διώξεις που δεν αίρονται ποτέ, αλλά εργαλεία που χρησιμοποιούνται με γνώμονα τον αντίκτυπο.
www.csis.org